广东二级公路收费站撤销困难 新旧政策账谁埋单

　　“为什么作为发达省份，广东反而不能一次性撤站?”今年成品油税费改革实施以来，中东部十多个省份已相继取消了政府还贷性二级公路收费站。东部地区只有广东和浙江没有完全撤销，而这两个在外人眼中都是比较富裕的省份。

　　双重税费增加了车主们的财务支出。而广东汽车保有量居全国第一，约600万辆。

　　撤站之难

　　广东曾在全国率先引入市场机制，鼓励民资、外资参与公路建设，不仅使公路里程增长近一倍，也促进了物流顺畅、社会经济发展，但到国家实行税费改革，要求撤销政府还贷性二级公路收费站时，才发现撤站之难。

　　“投资主体复杂、债务巨大而国家补助偏小、地方财力不足。”日前，原广东省交通厅厅长、现广东省政协常委、经济委员会主任张远贻接受了CBN专访，总结了撤站难的几个原因。他在政协3至4月中旬进行的专题调研组中任组长。

　　投资主体复杂是首要原因。《收费公路权益转让办法》规定，政府还贷公路指“县级以上地方人民政府交通运输主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建成的收费公路”。广东省审计厅副厅长潘享清在一次座谈会中提到，撤并各收费站涉及投资主体多达230个。可能一条路上的每座桥、每一段都有不同的投资主体，平衡和协调起来当然大费周折。

　　“撤站意味着要回购路权，就要一个一个跟投资主体谈判。”张远贻说，上世纪80年代，广东在全国首创“贷款修路、收费还贷”模式;90年代以外资、民资投资为主。

　　债务巨大是第二个挑战。“市场机制引入到公路建设，虽然缓解了建设资金严重不足的矛盾，却形成了2200亿元的沉重债务。”《报告》披露，有些收费路段当年通行费收入扣除各种专项支出后，连偿还利息都困难。

　　逐年推高的地价、人工也使得广东建设成本越来越高，以四车道高速路为例，每公里的投资造价约6000万元甚至更高，西部广西的造价则为2000多万元;而广东所获补助却没有相应提高，一些项目的政府补贴，甚至连资本金都到位不足。以此次税费改革为例，燃油税返还地方的比例中，原则上东部40%、中部50%、西部60%，即使是这一部分钱，燃油税费改革从今年年初实施至今，返还地方的部分也没有到达广东省。

　　“2000多亿元债务，在全国属于中上水平。”张远贻表示。

　　第三个挑战是地方财力不足。广东东西两翼和粤北山区相当贫困，而珠三角又十分富裕。汕头市交通局副局长杨建锋告诉CBN，不发达地区车流量小，投资回报率相对较小，且投资回报期相对较长，因此不受投资者青睐。

　　上世纪90年代后，投资者转向高速路，二级公路投资主体则以地市一级政府为主，而各地市级间财力悬殊。一位交通管理部门的官员说：“贫困县里连一条路都修不出来，怎么发展?缺乏举债和建设的条件。”

　　广东省原有收费站400多个，从1996年开始研究撤并站，至今已撤掉200多个还剩下200多个。包括2003至2006年，省级政府拿出32亿元撤并16个贫困县的政府还贷性收费站。但新问题随之而来，“这些撤站公路的维护靠省里补助。新建的没法建。省里能补多少?没办法谈发展。”[next]

　　新旧政策账谁来埋单?

　　今年广州信访受理了一宗关于公路收费政策的信访。信访者称，《收费公路管理条例》(下称《条例》)规定“同一公路相邻收费站至少相距40公里”(CBN注释：实际条文为“非封闭式的收费公路的同一主线上，相邻收费站的间距不得少于50公里”)，而107国道黄埔南岗的南新收费站和107国道东莞中堂江南收费站，距离恐怕都不到10公里，却为何存在至今?而且据说两站还要存在至少20年。“请问市长，这个合理吗?”

　　江南收费站是政府还贷公路。广州市公路管理局关于南新收费站的答复是，该站1993年设立，其设立和收费符合《公路法》、《广东省公路条例》和国家路桥收费的有关规定;至于站距问题，则因《条例》于2004年才开始施行，且说明“本条例施行前在建的和已投入运行的收费公路，由国务院交通主管部门会同国务院发展改革部门和财政部门依照本条例规定的原则进行规范。具体办法由国务院交通土管部门制定。”

　　不过这个“具体办法”从2004年至今，依然没有制定出来。在广州市公路管理局看来，在此之前，南新收费站依然可以维持收费期限从1996年至2026年。

　　据广东省交通厅公众网信息，广东率先“吃螃蟹”，刚开始的设站标准偏低，1985年和1988年的规定是，修建一级公路10公里、二级公路20公里、桥150米可分别设置一个收费站。而国家标准直到1994年才出台，规定公路设站标准为平原地区40公里，山区20公里。但又像《条例》一样，管后不管前。

　　即使是《条例》，其关于收费公路权益转让的具体办法，第24条规定“由国务院交通主管部门会同国务院发展改革部门和财政部门制定”。直到四年后，这项配套办法才发布实施。

　　“现在是地方先行尝试，搞试验田，成熟后国家出台相关政策。这么一个趋势。”佛山从事交通规划建设的有关人士告诉CBN。

　　地方与中央政策不衔接、同级政策前后不衔接等，导致收费站设置过密过乱，却均有政策出处。有些问题迄今没有解决，收费站照收不误。可以算车主是为政策账埋单。即使撤销“不合理”收费站，依然是财政出钱，财政的钱还是来自车主等纳税人。

　　交通部新闻发言人在最近一次的新闻通气会上表示，作为交通基础设施建设领域的政策创新，收费公路的发展过程在很大程度上是边摸索、边规范的过程。[next]

　　建设公路的出路

　　“佛山市2003年撤销收费站后，现有政策已难以吸引企业投资公路建设，建设资金基本由政府向银行贷款，债务巨大。”《报告》还披露。CBN从上述佛山业内人士处获得了证实，“现在政府公路建设的融资确实没以前那么有吸引力了。”

　　据他介绍，佛山市2003年一举撤销境内27个路桥收费站，突破了本地交通“瓶颈”。采用的也是回购路权的方式，市财政因此背上了100多亿元的债务。由市、区两级财政出资组成“建设基金”，每年注入一二十个亿，用于偿还债务直至规定的截止收费年限，以及用于公路养护和建设等。

　　新建公路项目的投资也有了很大转变，政府现在试行的不同于BOT(建设、运营、移交)模式的BT模式，后者是政府利用企业等资本投资公路项目，建成后约定对方不建站收费，而是直接交给政府，政府分期分批还款给企业。对企业的投资高于同期银行利率，但低于收费站所获收益。同时，佛山也在考虑政府出资做资本金向银行贷款，或者在费改税中每年预留一些建设基金。

　　“佛山要融入广佛经济圈，撤站改为年票制。但并不是所有城市的政府财力都适合这样做。”上述佛山业内人士说，就好像一个人担了80斤货物，加到100斤，还可以勉力承受，但如果加到200斤，肯定压垮。

　　对于未来的公路建设，一种意见认为应多建设高速公路。但张远贻表示，高速公路的收费越多、普通公路的收费就越没办法还。因为高速路限制超载，转到普通路上压坏了，要大修又要一笔钱，并不比建路少多少，而普通路撤站后，养护和维修都要财政出。形成恶性循环，财力愈发紧张。

　　一种认为年票制，广东省已有多个地市试行年票次票制，并正在讨论珠三角区域内甚至全省的年票次票制。即本地车主采取年票制通行，一年1000多元，外地车采取次票制，过一次收一次钱。但《报告》表明，珠海市将要建设的干线公路，政府拟贷款近100亿元，如果都采用年票互通互认，收费将减少三分之一。

　　同时，试行年票制虽然减少了收费站数量，有利于提高车辆通行效率和降低管理成本，但国家尚无相关法规，这种做法缺乏法律刚性约束力和政策连续性，各路资本不敢轻易进入，有待进一步创新和完善。

　　此外，年票制对车流量大的地区来讲，总体收入会减少，而车流量相对小的地区，获益较多，城市间存在利益分配、领导机制不同等问题。

　　“主要是法规问题，没有一部交通大法，法规最不完善的是交通，力度最弱的也是交通，只有公路法。”上述交通管理部门的官员说。

　　“30年的宝贵经验，就是要坚持贷款修路收费还贷，坚持政府主导、市场为主，继续引进外资民资。”干了几十年的交通事业，张远贻认为，收费标准和年限可以研究，比如延长收费年限同时降低收费标准，这样既有利于公路的维护和修建，也能让公众满意，“在美国甚至有公路收费年限为99年”;国家方面还可以发行长期、低利率的国债，然后分配到省用于公路等基础设施建设，避免各省自己发挥，重回引资老路。

　　此外，法律法规要加紧完善。“不解决政策法规问题，不行。”张远贻总结道。